以制度創(chuàng)新引領數字經濟創(chuàng)新

生產力的每一輪創(chuàng)新突破必然引發(fā)生產關系的重大變革，數字技術革命已經開始對工業(yè)經濟時代形成的制度體系形成全方位挑戰(zhàn)，抓緊建立與數字經濟發(fā)展規(guī)律相適應的新規(guī)則已經迫在眉睫。

數字技術加速滲透、集成創(chuàng)新，成為塑造未來產業(yè)體系、牽引未來經濟發(fā)展的核心引擎。當今時代，互聯(lián)網廣泛滲透、移動通信技術快速演進，網絡基礎設施廣泛普及、計算能力大幅提升，人工智能飛速進步，催生出一大批創(chuàng)新程度高、帶動能力強、成長空間廣闊的數字經濟新業(yè)態(tài)，包括網絡搜索、電子商務、在線社交、數字創(chuàng)意等已深刻改變了人們的工作生活方式和消費習慣。世界銀行（The World Bank）數據顯示，數字經濟已相當于全球GDP的15.5%，過去15年中，其增長速度是全球GDP增速的2.5倍。更重要的是，數字技術與經濟各領域的深度融合正掀起一場產業(yè)數字化變革新浪潮，呈現(xiàn)出從三產、二產再到一產，依次拓展、不斷加深的態(tài)勢，特別是制造業(yè)正加速引入工業(yè)機器人、3D打印、數字設計等技術，衍生出以工業(yè)互聯(lián)網、智能制造、先進制造等代表的制造新模式，大幅提高了全要素生產率，這已成為全球產業(yè)升級的共同選擇。世界經濟論壇（WEF）研究指出，數字化轉型在10年內合計給全球經濟和社會發(fā)展帶來約100萬億美元的價值，蘊含著巨大的增長機遇和潛力。

數字經濟重塑經濟發(fā)展的底層邏輯、內在機理和增長范式。作為當今時代最重要的通用目的技術（GPT），數字技術與各垂直行業(yè)領域的深度融合創(chuàng)新，正顛覆傳統(tǒng)商業(yè)和運營模式，產生深遠影響。從要素構成看，工業(yè)時代以資本、勞動、技術、管理等要素為主，進入數字時代，數據開始成為新的生產要素，其潛在經濟價值難以估量。從基礎設施看，工業(yè)時代以鐵路、公路、機場、電力、管網等傳統(tǒng)基礎設施為主，數字經濟要求加快布局5G、物聯(lián)網、數據中心、超算中心、工業(yè)互聯(lián)網、充電樁等新型基礎設施，全面擴充了基礎設施的概念和內涵。從生產制造看，引入數字孿生、虛擬現(xiàn)實、仿真設計等技術讓設計周期大幅壓減；引入柔性制造、移動機器人等技術讓小批量、個性化、低成本定制成為可能；嵌入傳感器、無線連接等技術讓產品變得更加智能，也讓預測性維護、遠程升級和捆綁服務成為現(xiàn)實。從交易流通看，電子商務、智慧物流、移動支付等新模式打破了時空限制，拓展了交易邊界，大幅降低了市場搜尋成本，交易的個性化、長尾化和便捷度空前提高�？梢哉f，數字技術正對傳統(tǒng)產業(yè)體系進行全方位、全鏈條改造，其對經濟的放大、疊加和倍增作用前所未見。

數字化轉型正向社會治理、政府治理領域全方位邁進。利用數字技術提升治理能力，已成為各方順應時代潮流，推進經濟社會全方位轉型、提升綜合競爭力的關鍵之舉。建設數字政府，打造一批跨部門、跨地域、多業(yè)務協(xié)同應用，讓數據多跑路、群眾少跑腿，實現(xiàn)掌上辦指尖辦一網通辦，正空前提升政務服務效率。建設城市數字大腦，讓數字技術與城市規(guī)劃、建設管理等深度融合，有力提升了城市的精細化、全局化、科學化管理水平，為推動城市高質量發(fā)展、高效解決各類新問題提供了全新視角和工具。有序開放公共部門掌握的數據資源，吸引社會力量挖掘利用公共數據，可釋放公共數據價值，孕育數據驅動新業(yè)務，豐富社會信用體系，夯實信用監(jiān)管基礎。實際上，數字技術在解決數據共享、資源配置、訴求表達、風險研判、應急管理等方面的潛力還有很大空間，是未來提升治理能力、優(yōu)化政務服務體系的有力依托和關鍵手段。

促進數字經濟發(fā)展要求加快制度調整，打造相輔相成的新型制度框架。數據要素的獨特性要求加快健全數據從采集到交易流通、開放共享、跨境流動、安全保護等一攬子治理規(guī)則。數字平臺催生不同于傳統(tǒng)勞務用工的靈活就業(yè)新形態(tài)、健全配套勞動者權益保障制度已是各方期盼。隨著嵌入的計算模塊、聯(lián)網模塊越來越多，傳統(tǒng)產品開始由啞設備變?yōu)橹悄茉O備，加快更新技術標準、認證認可、質量管理等要求已迫在眉睫。數字經濟新模式融合性強，舊的準入監(jiān)管、屬地監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管等制度明顯不適應，如何厘清部門邊界，重塑跨部門協(xié)同機制，是亟須解決的關鍵議題。數字平臺提升了供需精準匹配效率，強化了市場競爭，但市場結構也變得日趨集中，如何既促進創(chuàng)新又防范壟斷，要求創(chuàng)新競爭政策。數字技術還改變了國際貿易的結構和方式，尤其是云計算、個人隱私、數據保護和內容監(jiān)管等開始對數字貿易產生重大影響。普惠發(fā)展則要求加快彌合城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間、性別間的數字鴻溝，提升全民數字素養(yǎng)成為實現(xiàn)共同富裕的關鍵之一。此外，線下物理世界和線上虛擬世界已經打通，網絡和數據安全的影響范圍空前擴大，強化個人信息保護的呼聲高漲，如何拿捏好合理開發(fā)利用與強化安全保障之間的平衡點也是亟待回答的重大政策關切。

我們提出以制度創(chuàng)新引領數字經濟創(chuàng)新，主要基于以下幾點考慮。一是數字經濟是當前和未來經濟發(fā)展的主戰(zhàn)場。數字經濟是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的主要經濟形態(tài)，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。二是數字經濟給我國現(xiàn)代化發(fā)展帶來前所未有的歷史性機遇。從數字經濟發(fā)展的歷史周期角度看，我們與西方國家都還處在剛剛起跑階段，機會稍縱即逝，抓住了就是機遇，抓不住就是挑戰(zhàn)，必須超前部署、超前考慮。三是數字經濟相比工業(yè)經濟具有更加顯著的先發(fā)優(yōu)勢特征。由于強大的規(guī)模效應和網絡效應（需求方規(guī)模經濟），數字經濟具有強者恒強、贏者通吃的規(guī)律，后發(fā)者追趕難度很大。四是制度創(chuàng)新有利于形成先發(fā)優(yōu)勢。制度創(chuàng)新為新技術、新模式、新業(yè)態(tài)提供了從試用到應用的機會，由此數字經濟才得以在快速迭代中走向領先，并依靠跨越全球的信息通信網絡迅速占領全球市場，鎖定國際競爭優(yōu)勢。因此，制度創(chuàng)新是數字經濟創(chuàng)新的關鍵之門，打開了此門才能爭取無窮的機會，關閉了此門就會扼殺技術創(chuàng)新的火苗。我們必須將制度創(chuàng)新放在關乎數字經濟發(fā)展、關乎國家經濟未來競爭力的關鍵位置。

根據我國數字經濟的實踐和全球數字經濟未來發(fā)展趨勢，本書重點分析了15個數字經濟領域的制度創(chuàng)新問題，涉及生產要素、產品質量、行業(yè)監(jiān)管、市場競爭、消費者保護、國際貿易、數字稅等領域。主要內容如下。

數據要素：結合場景促進數字要素利用。建議從場景入手探索數據產權制度和數據流通規(guī)則，在具體場景下由相關權利人協(xié)商數據的使用方式和權利范圍，通過技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新建立激勵數據生產和使用的價值鏈。

公共數據：擴大開放釋放經濟社會價值。政府在進行社會管理和提供公共服務的過程中采集和儲存了大量與日常生產生活息息相關的數據，建議將公共數據開放作為政府的基本服務，完善開放制度和協(xié)調機制，增強開放平臺功能，推動各部門進行數據分級分類，擴大數據開放范圍，提升數據開放質量，更要激勵社會力量參與，完善數據開發(fā)再利用生態(tài)，充分釋放蘊含的巨大經濟社會價值。

線上就業(yè)：數字經濟時代的新趨勢。互聯(lián)網平臺利用數字技術實現(xiàn)勞動力供給與需求的實時精準匹配，可以跨時空協(xié)調和組合生產力，形成新的就業(yè)形態(tài)，對傳統(tǒng)制度提出了挑戰(zhàn)。建議根據靈活就業(yè)的特點，試點探索勞動和社會保障、職業(yè)技能培訓、線上就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務、商事登記、稅收制度和監(jiān)管、平臺責任和算法監(jiān)管等相關制度，加快適應線上就業(yè)的新趨勢。

金融科技：監(jiān)管認知的演進與發(fā)展。金融科技滲透金融體系的各個角落，對金融市場、金融機構及金融服務產生了前所未有的影響，中、美、英等各國都在積極探索監(jiān)管方式，努力將其納入宏觀審慎、微觀審慎與行為監(jiān)管三位一體的金融監(jiān)管框架，監(jiān)管實踐也越來越呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)金融監(jiān)管的特征。監(jiān)管認知演進是一個漸進過程，反映出了相關部門對金融科技理論與實踐的深刻認識，有助于推動金融科技實現(xiàn)更高質量發(fā)展。

智能網聯(lián)汽車：構建車路云網圖的新體系。智能網聯(lián)汽車不僅是產品的革命，還重構了產業(yè)生態(tài)和商業(yè)模式。我國要實現(xiàn)換道超車，必須盡快構建聰明的車、智慧的路、實時的云、可靠的網、精確的圖的完整體系，以制度創(chuàng)新引領技術創(chuàng)新，以先發(fā)優(yōu)勢形成競爭優(yōu)勢。

互聯(lián)網 醫(yī)療健康：重構新業(yè)態(tài)的監(jiān)管體系�；ヂ�(lián)網 醫(yī)療健康服務可跨越時空限制，精準匹配醫(yī)患供需，有利于促進優(yōu)質醫(yī)療資源均等化，促進解決群眾就醫(yī)難、就醫(yī)貴問題，但也對傳統(tǒng)上以線下醫(yī)院為中心的屬地化監(jiān)管體系形成挑戰(zhàn)。建議在醫(yī)生、醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保等各個環(huán)節(jié)開展監(jiān)管探索，擴大診療范圍和覆蓋面，健全醫(yī)保支付政策，完善定點零售藥店協(xié)議管理，守住診療質量和數據安全紅線，賦予更大創(chuàng)新空間。

共享出行：優(yōu)化網約車新模式的全鏈條監(jiān)管。共享出行具有精準匹配、服務多樣、綠色集約、安全便捷的特點，我國已經基本建立起一套針對網約車新模式的全鏈條監(jiān)管制度。下一步要針對平臺經濟遇到的共性問題，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，治理大數據殺熟，推動平臺合理降低綜合收費水平，維護駕駛員合法勞動權益，強化公平競爭審查，守住網絡安全紅線，加強政企合作提升治理能力。

人工智能算法：透明度和可解釋性逐步成為先行條件。透明性與可解釋性，是決定人工智能安全感、信任感、認同度的前提條件，是人工智能發(fā)展中無法回避的重要科技倫理問題。建議綜合考慮受眾需求、應用場景、技術與經濟可行性、時空等因素，推進人工智能的透明度和可解釋性，做好效率、安全、隱私、知識產權保護等目標平衡。

工業(yè)互聯(lián)網：打造智能制造新平臺。工業(yè)互聯(lián)網是數字經濟時代的新型基礎設施，是制造業(yè)數字化轉型的關鍵支撐。目前尚處于發(fā)展培育期，需要從供給側和需求側共同發(fā)力，穩(wěn)妥推進工廠內網和外網建設，重點解決工業(yè)物聯(lián)標準缺失、數據安全保障滯后等問題，注重提升平臺運營能力，培育制造新模式新業(yè)態(tài)，增強企業(yè)使用能力，強化復合型人才供給，建議建立多方參與、開放共贏的合作創(chuàng)新體系。

市場競爭：建立數字時代的公平競爭秩序。數字經濟時代的市場競爭邏輯發(fā)生了深刻變化，面對新問題新現(xiàn)象新挑戰(zhàn)，我們要在理論層面重新認識數字經濟市場競爭的新規(guī)律，依照新規(guī)律建立新規(guī)則、新秩序。在未知大于已知的情況下，需要繼續(xù)堅持包容審慎原則，加快完善數字經濟競爭監(jiān)管的制度規(guī)范，建立高效協(xié)作的精準監(jiān)管機制，倡導公平競爭和培育競爭合規(guī)文化。

用戶權益：健全多元化的保護機制。新的商業(yè)模式、技術應用和消費形態(tài)，放大了原有權益保護缺陷，并不斷催生新的消費糾紛類型。建議以提高消費環(huán)境安全度、經營者誠信度和消費者滿意度為目標，持續(xù)優(yōu)化數字經濟消費環(huán)境，從規(guī)則體系、管理機制、支撐能力等方面全面提升數字經濟下的消費者權益保護水平。

網絡安全：為數字經濟健康發(fā)展保駕護航。安全是發(fā)展的前提，重要性日益突出。建議把握發(fā)展規(guī)律，堅持問題導向，處理好安全和發(fā)展、監(jiān)管和創(chuàng)新關系，完善網絡安全監(jiān)管體制機制，充分落實相關主體的責任；強化關鍵基礎設施安全保障，加強供應鏈安全管理；健全數據安全治理體系，健全細化數據安全保護義務；結合新應用場景建立安全機制，積極防范新技術新應用可能引發(fā)的安全風險。

數字營商環(huán)境：公平、透明、穩(wěn)定、可預期。數字經濟遵循不同于傳統(tǒng)經濟的發(fā)展規(guī)律，需要特定的營商環(huán)境予以保障。建議加大數字經濟領域的放管服改革力度，加快數字基礎設施建設，提高市場準入便利性，建立公平競爭的市場秩序，加強網絡安全和用戶權益保護，提升政府監(jiān)管和服務能力。當前要從簡化市場準入、降低市場壁壘入手，著力解決準入許可數量多、手續(xù)繁的問題。

數字貿易：共商共建的規(guī)則與路徑。數字貿易快速發(fā)展，開放合作意義重大，成為全球貿易規(guī)則的新重點。國際社會重點關注貿易便利化、市場準入、關稅及數字稅、跨境數據流動、數字知識產權保護、網絡安全和消費者保護、公平競爭市場環(huán)境等重點議題。我們要求同存異，強化數字基礎設施合作，完善數字貿易發(fā)展制度環(huán)境，促進企業(yè)合作和智庫交流，增強商業(yè)源動力。

數字稅：系統(tǒng)性挑戰(zhàn)與我國改革。數字經濟的快速發(fā)展對國家稅收管轄權、稅源稅基確認、稅制稅種適應性、稅負公平性、國家征稅能力、稅收分享分配提出了新的挑戰(zhàn)。我們要借鑒國際數字經濟稅收新理念，基于我國的實際發(fā)展情況，提前謀劃新型稅制，主動參與國際稅收規(guī)則重塑，構建智慧稅收體系，推動國家稅收能力從工業(yè)時代向數字時代轉變。

數字經濟剛剛拉開發(fā)展的大幕，技術進步一日千里，商業(yè)創(chuàng)新層出不窮，制度創(chuàng)新既迫切又充滿挑戰(zhàn)。國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所組織力量開展研究，同樣面臨巨大挑戰(zhàn)，由于知識能力、時間精力的限制，難免存在不當之處，歡迎大家提出寶貴意見。